一、概述

全球环境基金“缓解大城市拥堵减少碳排放”项目是由中国财政部与交通运输部联合地方城市及世行联合开发的一个重要示范项目，是我国“十二五”时期“低碳交通、绿色交通”的重要实践。苏州市于2013年成为全球环境基金“缓解大城市拥堵减少碳排放”项目示范城市之一。苏州项目资金计划总投入4605万美元，共涉及项目19个，其中：世行赠款资金400万美元，涉及项目8个，苏州市配套资金4205万美元，配套项目11个。

二、评价结论

本项目的综合绩效评价为“成功”。

1．相关性“高度相关”。项目在设计与评价时均与我国国家、交通行业发展战略、优先发展公共交通的重点高度相符，同时也与世行、全球与中国合作战略相匹配，与GEF的目标相一致；项目评价时，项目目标和内容全部在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《苏州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中有明确的对应，项目与当前国家、交通行业和所在区域的发展战略和政策重点“高度相关”；项目产出完全针对苏州市作为大城市发展面临的实际问题和需求，有效改善交通拥堵、降低了碳排放，进一步提高了居民的生活质量。

2．效率“效率高”。本项目按照项目类别分为技术援助类和设备采购类。项目在实施中，技术援助类项目完全按照《技术援助项目任务大纲》，设备采购项目完全按照《设备采购项目采购计划》中的相关内容开展工作；项目招投标、货物采购、项目施工、专家培训与咨询以及环境监测等工作业已顺利完成（完工）。整个项目在实施过程中，出现了部分项目调整增加，个别项目实施内容调整，其余项目全部完成初设目标。项目从初设、可行性研究报告到最后实际施工完成，各类风险在保障机制下得到合理管控。

3．效果“非常满意”。项目已基本实现所有计划目标，实际受益群体与设计目标群体一致，受益群体对项目总体满意度较高，项目管理较为科学有效。

4．可持续性“可持续”。本项目为世行赠款项目，项目的可持续性主要体现在项目后期持续运行的政策、资金、人员的保障。截至评价时，除前瞻性的课题研究外，其他子项目均由项目实施机构持续保障，所需资金、人员，以及维护保障均纳入了项目实施机构的日常经费开支范围，保证项目的正常运行维护需求，资产管理严格规范。

三、经验、问题和建议

（一）经验

1．兼顾全局与自身实际，前瞻性研究与实事项目相结合

全球环境基金“缓解大城市拥堵减少碳排放”项目的实施，分国家层面和试点示范城市层面。苏州市属于试点示范城市之一。苏州市政府以及交通主管部门，结合项目的分层特点，一方面遵从项目开展的总体要求、基本原则，以及应达成的发展目标要求，另一方面，则根据苏州市交通发展规划、借助创建国家级公交都市的契机，适时提出有针对性解决或改善苏州公共交通发展的研究领域和实施方向。

大城市交通的治理、公交都市的创建，既需要理念和技术方法，还需要能落地的操作手段、相应的体制机制支持和政策配套。苏州市政府、苏州项目办在申报项目时，既兼顾交通治理的前瞻性研究，又考虑改善交通、提升交通管理需求的实施政策、实施方案。19个子项目中基本包含了上述需求。

2．多部门协同组织与实施，依托项目提升人才队伍整体素质

苏州作为全球环境基金“缓解大城市拥堵减少碳排放”项目试点示范城市，设立了苏州项目管理领导小组办公室，由苏州市交通局局长领导，市交通局、市规划局、市交警大队、市客运管理处、市环保局、市财政局、市公交公司以及研究机构和非研究机构的专家组成。由于行业主管部门、苏州项目办缺少世行项目的管理经验。特别是本次项目由交通运输部的指导，试点城市项目办直接主导项目的采购计划。因此，苏州项目办依托本项目中能力建设子项目，积极关注培训项目实施单位和项目办的人员，先后举办各类咨询会、培训会、研讨会、专题论坛会等10场次以上，接受培训2000人次以上；参加成都市、哈尔滨市、部项目办、国际交流等举办的咨询会、培训会、研讨会、交流会、论坛等20场次以上，接受培训超过50人次。

借助项目过程审计、国内外咨询专家协助，如引入香港弘达交通顾问有限公司，国内交通领域各大高校、国内著名的设计院等方式，苏州项目办自身以及项目实施单位的管理能力大大提升。一方面从应对国际金融资金方来讲，项目单位整体“视野”更加开阔；另一方面通过具体项目实施，研究、治理交通城市的“能力、视角”提升，带动了部门单位人员的整体素质能力提高。

（二）问题

1．项目整体延期，项目实施工期变化较大

苏州项目的19个子项目中，除3个项目外，其余项目均延迟开工，其中有12个子项目的实际开工期比预计开工期延迟超过16个月以上，占比63.2%，直接导致了项目总体执行时间延期至2018年12月21日，比计划完工时间推迟了12个月。

项目延迟完工主要由以下四个原因导致。

第一是涉及信息系统的项目需要运行测试，如《苏州市出行服务综合信息服务系统建设》项目，需要试运行测试；

第二是项目前期调查、项目审批延迟，如《制定苏州古城区拥堵收费技术方案》，由于直接涉及到利益相关方，需要花更多时间进行调查；

第三是项目执行中需要补充实施内容，如《制定差别化停车收费政策及实施方案》，在中期评估成果后进行了补充调研；

第四是项目落地实施涉及多方审核认定，如《苏州市2条公交快线规划设计》项目，由于项目涉及到公交快线的规划、设计以及最后开通运营，各个部门协调周期较长，从公交优先方案落地实施、车辆采购到运营均需要较长的准备时间。

另，作为国际金融组织赠款，本项目同时受到国内和国外因素制约；且国内因素方面，又涉及国家层面和试点层面。项目立项审核、资金申请审核，以及项目的招标采购等均需经历一定流程，耗费必要的时间，由此造成项目的普遍延迟开工。上述延迟开工、延迟完工的原因表明，项目前期调研、项目实施中对所面临问题的预判不足。

2．项目执行过程中有变更

项目执行过程中个别项目实施内容发生了变更。

第一是苏州市公共交通车载设备供货与安装项目。该项目原采购需求是“公交车GPS、语音报站器等车载设备”，变更为“POS机和车辆线路位置显示屏”采购。变更主要原因是项目实施同期苏州市公交企业已采购大批新的GPS设备安装至公交车，同时随着技术进步语音报站器已经逐步被自动报站器所代替。因此，根据苏州市智能公交系统建设的新需求，更好的为乘客提供公共交通信息服务，苏州项目办申请变更采购设备内容，其中POS机用于采集乘客刷卡数据分析客流情况，车辆线路位置显示屏利用发光二极管向乘客发布车辆当前位置信息。变更采购内容后，原采购金额不变，采购数量调整为4700台/套。

第二是试点实施差别化停车收费政策项目。该项目原采购需求是“400个手持式收费设备和2060个泊位的设备维护更新费用”。变更后为“采购移动收费终端230套（含移动电子支付终端），专用停车收费管理服务器供货与安装6套（含数据库服务器、应用服务器、防火墙、入侵检测设备、负载均衡设备、存储服务器）”。变更原因是苏州已经于2014年下半年开始在部分道路试行级差式计时收费，而原采购计划已无法适应苏州当时试点实施差别化停车收费的相关需求。2016年8月，已通过专家评审的《制定差别化停车收费政策》项目中期报告明确了新形势下苏州差别化停车收费设备的相关需求。根据项目研究成果结合苏州实际，苏州项目办申请变更。

同时，2017年10月变更2类供货设备型号。一是“精密空调由DME12MHP2型号变更为DME12MCP5型号”；二是“入侵检测设备由网康IPS-1000-S60型号变更为网康IPS-1100-S60”。变更原因主要为项目实施周期较长，招标时相关型号的设备已停产，为新产品所替代。

3．个别项目工程尾款支付进度滞后

《城市交通运行监控系统》项目主要内容是针对城区主干道和高架桥路面的加密监控设备和流量监测设备。项目2014年6月完工。但由于该项目实施结合广济路和桐泾南路等2条道路大修项目一并进行，而2条道路大修项目尚未完成整个工程审计，导致已完成工程审计的2个子项目无法及时结算支付。涉及结算金额分别为832,282元、558,157.42元，直至2019年6月28日2个子项目支付完毕。

（三）建议

1．完善跨部门对话交流机制，提升项目管理效率

一个大城市的公共交通运行、管理、监控，整体而言为一系统工程，不仅限于交通部门，还涉及众多部门、单位，甚至个人。本项目的实施机构涉及交通运输部门、规划部门、公安部门、住建部门、财政部门、物价部门、环保部门、轨道交通公司、公交公司等。且可能涉及园林绿化部门、通信部门，甚至文物部门。多部门合作增加了沟通成本，客观上导致项目推进延缓，这也是导致本项目存在的主要问题的原因。

因此，建议针对此类层级高、影响面大的重大项目项目，除正常的部门间协作外，应进一步加强跨部门常态化对话协调机制。特别是项目实施期结束、项目管理机构解散后的项目后续持续性效益的巩固与发挥，应作为此类项目未来进一步研究和考虑的重点。

2．拓展与世行合作的机会与领域

本次与世行合作的苏州项目较为成功，成果丰硕，效果显著。通过此次国际合作项目，拓展了相关单位和人员国际视野，对苏州市公共交通服务能力、交通需求管理政策储备、公共交通管理能力提高、公交大数据分析应用等方面有较大的促进和提升作用。好的经验需要复制推广，建议后续能够继续深化、拓展与世行在林业、工业、城建、水利等多个领域的合作。